產(chǎn)權(quán)視角下國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的厘清研究

囿于行政管理體系下國家公園監(jiān)管者權(quán)力和所有者權(quán)利邊界不清，國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理普遍存在所有權(quán)授權(quán)合法性不足、行權(quán)機(jī)制不暢等問題。通過國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)特征分析及其管理職責(zé)內(nèi)涵釋義，以權(quán)力和權(quán)利的法律性質(zhì)、行使模式的法理分析為切入，從管理目標(biāo)及內(nèi)容、法律性質(zhì)及適用、行權(quán)主體及模式、履職內(nèi)容等方面，劃清了國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)邊界。結(jié)合國家公園保護(hù)、建設(shè)和管理實際，提出24項國家公園自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，重點對技術(shù)工作按執(zhí)行目的劃分職責(zé)歸屬、國家公園特許經(jīng)營權(quán)作為一項民事權(quán)利以委托代理模式行權(quán)等關(guān)鍵問題進(jìn)行論證，并從理念、法制、機(jī)制層面提出所有者職責(zé)落實建議，為國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)管理的系統(tǒng)化、法制化、規(guī)范化提供技術(shù)參考。

來源：《自然資源學(xué)報》2025年第5期

■  余莉  李云* 朱仕榮

國家林業(yè)和草原局西南調(diào)查規(guī)劃院

2019年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《資產(chǎn)指導(dǎo)意見》”）指出：“國家公園范圍內(nèi)的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由國務(wù)院自然資源主管部門行使或委托相關(guān)部門、省級政府代理行使。條件成熟時，逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由國務(wù)院自然資源主管部門直接行使”[1]。2022年3月，《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點方案》（以下簡稱“《試點方案》”）將國家公園作為一類自然資源資產(chǎn)開展全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點，要求落實統(tǒng)一行使國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)[2]。然而，尚未有文件明確國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的具體內(nèi)涵，國家公園管理的行政職責(zé)中哪些應(yīng)當(dāng)劃入所有者職責(zé)尚不清晰，也導(dǎo)致國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)管理實踐中，所有者職責(zé)與行政職責(zé)的邊界模糊，“權(quán)利落實”與“權(quán)力執(zhí)行”的主體、行權(quán)方式、法理依據(jù)混淆，國家公園體制頂層設(shè)計對所有者權(quán)利與行政監(jiān)管權(quán)力差別化的授權(quán)與行權(quán)機(jī)制不暢等問題。具體表征有：一是國家公園管理機(jī)構(gòu)代理行使所有者職責(zé)缺乏法律依據(jù)和人大授權(quán)，難以履行園區(qū)內(nèi)自然資源資產(chǎn)經(jīng)營利用的職責(zé)；現(xiàn)有國家公園特許經(jīng)營活動普遍囿于合法合規(guī)性不足的瓶頸[3]。二是將自然資源、林業(yè)草原、生態(tài)環(huán)境等行業(yè)主管部門的行政監(jiān)管事項（如行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制等）與所有者職責(zé)相混淆，直接移交代理行使國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的部門（如國家公園管理機(jī)構(gòu)）；導(dǎo)致代理行使所有者職責(zé)的部門集項目申報、審批、監(jiān)管等職責(zé)于一體，既是“裁判員”，又是“運(yùn)動員”，履職的工作量和專業(yè)技術(shù)強(qiáng)度大大增加，園區(qū)基層管理難以負(fù)荷。三是增加了行政管理與產(chǎn)權(quán)權(quán)益失衡的風(fēng)險，即若國家公園管理以行政履職為主，缺乏市場激勵，易造成生態(tài)資產(chǎn)增值停滯、所有者收益權(quán)不落實，保護(hù)與發(fā)展的矛盾深化等問題；若偏重提升國家公園自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)收益，生態(tài)安全考慮不足，又易陷入利益驅(qū)動下的國家公園生態(tài)資產(chǎn)損害、流失等風(fēng)險[4]。梳理國家公園自然資源資產(chǎn)管理相關(guān)研究，內(nèi)容集中于宏觀資產(chǎn)管理工作建議[5-7]和微觀資產(chǎn)核算[8]、有償使用[9,10]、特許經(jīng)營[11]等管理措施，國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)相關(guān)研究較為薄弱，所有者職責(zé)不清導(dǎo)致所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)混淆，資產(chǎn)管理的合法合規(guī)性不足，難以支撐國家公園體制與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的深入融合。

本文基于產(chǎn)權(quán)管理視角，通過國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)及其管理職責(zé)的內(nèi)涵釋義，緊扣《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中所有者職責(zé)與監(jiān)管者職責(zé)相分離的改革思路，探討國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)及其委托代理模式的法律性質(zhì)，辯證劃分國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)的特征及權(quán)能，最后圍繞國家公園資產(chǎn)管理的具體工作，提出國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)及職責(zé)落實的實施建議，為下一步國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制的建立奠定基礎(chǔ)。國家公園非全民所有自然資源資產(chǎn)暫不納入本研究。

01

國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)及其管理職責(zé)厘定

自然資源資產(chǎn)是具有稀缺性、有用性（產(chǎn)生或發(fā)揮經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益）及產(chǎn)權(quán)明確的自然資源，按資產(chǎn)用途可分為公益性自然資源資產(chǎn)和非公益性自然資源資產(chǎn)。公益性自然資源資產(chǎn)管理主要以維護(hù)國家安全、滿足全民對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境等需要為要求，自然資源保護(hù)重在提升自然資源生態(tài)價值和生態(tài)服務(wù)功能，旨在增強(qiáng)、擴(kuò)大自然資源生態(tài)效益的正外部性；非公益性自然資源資產(chǎn)管理一般以自然資源經(jīng)濟(jì)價值實現(xiàn)為導(dǎo)向，以自然資源保護(hù)來確保其利用的可持續(xù)性，保護(hù)方向偏重為保護(hù)自然資源利用的秩序和規(guī)范，旨在抑制、防范自然資源利用的負(fù)外部性。根據(jù)外部性理論和公共物品理論，中國國家公園體制建設(shè)堅持“生態(tài)保護(hù)第一”的原則，執(zhí)行“最嚴(yán)格保護(hù)”，國家公園自然資源資產(chǎn)是正外部性很強(qiáng)的公共產(chǎn)品，屬于公益性自然資源資產(chǎn)；國家公園自然資源資產(chǎn)管理以自然資源生態(tài)價值的保值增值為根本遵循，強(qiáng)調(diào)的是加強(qiáng)其在維護(hù)國家生態(tài)安全、促進(jìn)全民共享優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的正外部性，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為公益性、弱經(jīng)濟(jì)性和空間完整性。公益性是指國家公園自然資源資產(chǎn)不是私產(chǎn)，是以生態(tài)保護(hù)、全民共享、世代傳承為目標(biāo)，不被某一人或某一組織所占有，具有非排他性和非競爭性；弱經(jīng)濟(jì)性是指國家公園自然資源資產(chǎn)通過有償使用獲取的經(jīng)濟(jì)收益有限，國家公園內(nèi)的森林、礦產(chǎn)等自然資源不能被開發(fā)或大規(guī)模利用，不能通過資源消耗性、損傷性利用獲得經(jīng)濟(jì)收益，且為了保護(hù)國家公園生態(tài)系統(tǒng)的原真、完整，提升其生態(tài)服務(wù)功能，仍需投入大規(guī)模資金開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)項目；空間完整性是指國家公園自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)價值是通過森林、濕地、草原、河流、冰川、動植物等自然資源組成的生態(tài)系統(tǒng)綜合發(fā)揮生態(tài)功能、提供生態(tài)產(chǎn)品來實現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)將國家公園這一自然生態(tài)空間內(nèi)的自然資源視為一項資產(chǎn)進(jìn)行整體保護(hù)，其利用亦應(yīng)考慮資源間的相互作用關(guān)系，不可割裂施策。因此認(rèn)為，國家公園自然資源資產(chǎn)是維護(hù)國家公園生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定和保持生物多樣性的各類可計量、有產(chǎn)權(quán)的自然資源綜合體。

現(xiàn)階段，國家公園管理體制有關(guān)研究[12]及《國家公園總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)范》（GB/T39736-2020）、《國家公園管理暫行辦法》《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)范國家公園管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見》等政策文件從國家公園事務(wù)管理的角度，將國家公園作為管理對象，自然資源資產(chǎn)管理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、特許經(jīng)營、國土空間用途管制等皆視為國家公園管理事項。但按照《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》中國家公園作為獨立登記單元劃定和《試點方案》中將國家公園列為一類自然資源資產(chǎn)的管理設(shè)定，在產(chǎn)權(quán)管理視角下，國家公園自然資源資產(chǎn)不僅僅是指國家公園自然資源中有產(chǎn)權(quán)、可量化的部分，而是延伸到自然生態(tài)空間的范疇，即將國家公園完整地看作是一個自然生態(tài)空間資產(chǎn)，對國家公園自然資源資產(chǎn)的管理就是對國家公園這一自然生態(tài)空間資產(chǎn)的管理。按照《資產(chǎn)指導(dǎo)意見》將建立健全國土空間用途管制制度納入自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，并作為自然資源整體保護(hù)的管控要求，將國家公園自然資源資產(chǎn)視為管理對象，對其實施的保護(hù)修復(fù)、經(jīng)營利用、國土空間用途管制等則是國家公園自然資源資產(chǎn)管理中需要落實的具體事項。在這一釋義下，履行國家公園管理職責(zé)將分解為履行國家公園監(jiān)督管理職責(zé)和履行國家公園自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，與國家公園監(jiān)管權(quán)和其自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的行使相對應(yīng)。

02

國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)“兩權(quán)”劃分

中國自然資源資產(chǎn)管理實行所有者職責(zé)和監(jiān)管者職責(zé)相分離的體制機(jī)制[13]。國家公園作為一類自然資源資產(chǎn)，如何將現(xiàn)階段國家公園行政管理職責(zé)進(jìn)行梳理分解并與自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和監(jiān)管者職責(zé)相對標(biāo)，劃清所有者權(quán)利與監(jiān)管者權(quán)力的邊界，理順國家公園自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)（以下簡稱“兩權(quán)”）權(quán)責(zé)，解決國家公園建設(shè)實際中“兩權(quán)”行使主體權(quán)責(zé)混淆的問題需進(jìn)一步論證。

2.1“兩權(quán)”及其行使模式法律性質(zhì)

權(quán)利與權(quán)力的行使必須合法，在中國公私法二元化格局下，國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)及其行權(quán)模式的法律性質(zhì)決定了權(quán)利（或權(quán)力）產(chǎn)生、權(quán)能發(fā)揮、權(quán)益落實的構(gòu)造邏輯。

2.1.1國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)

(1）監(jiān)管權(quán)法律性質(zhì)

國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)是指國家作為公共事務(wù)管理者對國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有者、使用者、占有者等的保護(hù)利用行為的合法合規(guī)性進(jìn)行行政監(jiān)督管理的權(quán)力。按照《中華人民共和國憲法》第一百零七條，各級政府職能部門依照法律規(guī)定的權(quán)限，對本行政區(qū)域內(nèi)國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)的保護(hù)和利用活動進(jìn)行監(jiān)督管理，是一項行政權(quán)力，屬于公權(quán)力?，F(xiàn)已發(fā)布的《四川省大熊貓國家公園管理條例》（2023年）、《江西省武夷山國家公園條例》等政策法規(guī)中皆對監(jiān)管權(quán)進(jìn)行闡述，提出國家公園管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)授權(quán)履行園區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)，并相應(yīng)接受生態(tài)環(huán)境部門指導(dǎo)和監(jiān)督。表明國家公園管理機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)關(guān)，可通過法律授權(quán)、行政授權(quán)等方式，對國家公園內(nèi)生態(tài)環(huán)境違法犯罪和違規(guī)違章行為進(jìn)行行政監(jiān)管。

(2）監(jiān)管權(quán)行使模式法律性質(zhì)

按照中國現(xiàn)有政務(wù)管理體系，監(jiān)管權(quán)執(zhí)行是采用行政分級行使模式，各級政府及職能部門按照行政職權(quán)范圍內(nèi)法定職責(zé)進(jìn)行履職，是以公法調(diào)整相關(guān)法律關(guān)系或解決糾紛。例如中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部按照三定方案中“指導(dǎo)協(xié)調(diào)和監(jiān)督生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，組織制定各類自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度并監(jiān)督執(zhí)法”的規(guī)定，承擔(dān)了中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的具體組織實施工作，對國家公園保護(hù)、建設(shè)和管理活動的合法合規(guī)情況進(jìn)行督察。

2.1.2國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)

(1）所有權(quán)法律性質(zhì)

參考全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)性質(zhì)的“公權(quán)說”“私權(quán)說”“雙重性質(zhì)說”三種代表性觀點[14-16]，研究認(rèn)為國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)是一項民事權(quán)利。可從三方面闡述：一是按照《資產(chǎn)指導(dǎo)意見》中“物權(quán)法定”的要求，《中華人民共和國民法典》物權(quán)篇第二百四十七至二百五十條已規(guī)定，土地、森林、草原等自然資源屬于國家所有，國家公園是自然資源集中分布的自然生態(tài)空間，國家公園內(nèi)全民所有自然資源亦屬于國家所有，其資產(chǎn)所有權(quán)理應(yīng)納入民法調(diào)整范圍；二是《試點方案》將國家公園自然資源資產(chǎn)納入所有權(quán)委托代理機(jī)制試點，采用了“依法行使所有者權(quán)利”“實現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的物權(quán)權(quán)能”“實施委托代理”等表述，對所有權(quán)主客體的具象化、采用僅私法領(lǐng)域存在的“代理”模式等，表明自然資源資產(chǎn)所有權(quán)改革的方向是對民事權(quán)利的行使；三是國家公園采用“自上而下”的管理體制，由國家批準(zhǔn)設(shè)立并決定其自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使模式，國家公園自然資源資產(chǎn)的利用亦是在法律法規(guī)允許的情況下，通過市場機(jī)制實施運(yùn)營管理，在所有權(quán)（全部或部分）行使的各環(huán)節(jié)中，委托人與受托人皆是在雙方遵循平等自愿原則下簽訂委托協(xié)議（資源清單）來達(dá)成權(quán)利的轉(zhuǎn)移，不具有公權(quán)的強(qiáng)制性。

(2）所有權(quán)行使模式法律性質(zhì)

國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使模式的法律性質(zhì)具有公、私雙重屬性。

一是具有公權(quán)行使特征。主要表現(xiàn)在國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)主體的公共性和所有權(quán)依賴行政管理體系行權(quán)并受公法（行政法等）規(guī)范兩方面。前者是指國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)主體是全民（全體公民），通過“全體公民選舉人民代表——人民代表組成人民代表大會——人民代表大會制定《中華人民共和國憲法》——《中華人民共和國憲法》規(guī)定‘國家所有，即全民所有’”[17]的程序，讓“國家”成為全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)主體，加之《中華人民共和國憲法》賦予的公權(quán)力不得讓渡（流轉(zhuǎn)），從根本上杜絕了“任何組織或個人”對公共財產(chǎn)“國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)”的恣意利用、濫用或侵蝕，確定了國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)的公共財產(chǎn)屬性，其管理必須符合公共利益，接受全民的監(jiān)督，資產(chǎn)效益由全民共享，并兼顧代際公平。后者考慮國家公園管理公益性強(qiáng)、專業(yè)度高、覆蓋面廣，國家作為行權(quán)主體相對虛擬、抽象和概念化，難以以其身份直接履行所有權(quán)各項權(quán)能，為保障行權(quán)的效率、穩(wěn)定度和可行性，國家行使國家公園自然資源資產(chǎn)所有權(quán)以行政機(jī)關(guān)來代表其意志較優(yōu)[18]。同時依托行政組織關(guān)系行權(quán)，中央政府輔助并用行政獎勵、懲戒和指導(dǎo)等相關(guān)規(guī)則，能夠在不同層級政府間間接實現(xiàn)其所有權(quán)行使意志，靈活配置國家所有權(quán)[19]，實現(xiàn)國家公園全民和央地共管共建。需要注意的是，國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使主體的公權(quán)特征在通過委托代理方式以國家機(jī)關(guān)作為民法法人行使權(quán)利就納入了民法調(diào)整范圍，而行使方式的公權(quán)特征旨在實現(xiàn)所有權(quán)行使的統(tǒng)一、有效和公平，若存在行政體系之外亦可滿足所有權(quán)行權(quán)需求的體系，亦是可以替換的。因此，所有權(quán)主體及行權(quán)方式具有公權(quán)特征是所有權(quán)人的全體性和依托于公權(quán)力機(jī)關(guān)體系行權(quán)所帶來的，但經(jīng)法律授權(quán)后，行政機(jī)關(guān)以民法法人的身份代表或代理全體公民行使所有權(quán)，則不應(yīng)當(dāng)改變所有權(quán)自身的“私法”性質(zhì)；在行權(quán)過程中，可通過法律、合同、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等的制定來規(guī)范法人對國家公園自然資源資產(chǎn)的保護(hù)和利用行為，以全面保障和維護(hù)全民所有的“公權(quán)”特征。

二是采用事權(quán)行使模式。目前國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理已在開展試點，其目的是將“國家所有權(quán)”作為物權(quán)，讓所有權(quán)人的權(quán)、責(zé)、利統(tǒng)一，依法能夠合理保護(hù)、利用全民所有自然資源資產(chǎn)，既要促進(jìn)資產(chǎn)保值增值，又要防止資產(chǎn)損耗、流失。在充分考慮產(chǎn)權(quán)行使的靈活性，確保充分調(diào)動中央和地方的積極性，采用“統(tǒng)一行使 委托代理”模式，委托權(quán)限、期限等內(nèi)容由委托人和受托人約定的委托合同進(jìn)行明確，不受法定行政區(qū)劃和行政職權(quán)的限制，按照行權(quán)效率、效益等進(jìn)行委托代理的動態(tài)調(diào)整。但采用民事委托代理行使所有權(quán)，代理行為的法律后果由被代理人承擔(dān)，即如自然資源部將國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)委托省級人民政府，其將依法對地方人民政府的行為承擔(dān)法律責(zé)任。該項推論不便于在實踐中落實，不符合“權(quán)責(zé)對等”的要求，在實際操作中可結(jié)合自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的公權(quán)行使特征，探索委托人和受托人按權(quán)能合理承擔(dān)法律責(zé)任的途徑

2.2“兩權(quán)”對比分析

綜合“兩權(quán)”及其行使模式的法律性質(zhì)辨析，二者在管理目標(biāo)、管理內(nèi)容、法律性質(zhì)、法律適用、行權(quán)主體、行權(quán)模式、履職內(nèi)容等方面存在根本差異，詳見表1。

表1 國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)對比

2.3“兩權(quán)”耦合關(guān)系

國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)以自然資源資產(chǎn)效益，特別是生態(tài)效益的保值增值為共同價值取向，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、管理有效、保護(hù)有力的統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制，推動國家公園的整體保護(hù)與系統(tǒng)治理，既各成體系，又相互配合。

行權(quán)體系相互獨立。國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)管理分為履行所有者職責(zé)和履行監(jiān)管者職責(zé)。前者是對所有權(quán)（民事權(quán)利）的行使，按照《資產(chǎn)指導(dǎo)意見》，由中華人民共和國國務(wù)院授權(quán)自然資源主管部門具體代表統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)[1]，通過委托代理，可由具備國家公園專業(yè)管理技術(shù)、能力和條件的部門或機(jī)構(gòu)全部（或部分）代理行使所有權(quán)，一般組建國家公園管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)，所有權(quán)一般以委托代理模式授權(quán)。后者是對監(jiān)管權(quán)（行政權(quán)力）的行使，由自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、公安、市場監(jiān)督管理等部門，按照部門職責(zé)履行用途管制[20]，執(zhí)法監(jiān)察，市場監(jiān)管，行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制等行業(yè)監(jiān)管[21]，對國家公園管理機(jī)構(gòu)履行所有者職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)管，特別是國家公園管理機(jī)構(gòu)作為國家公園項目建設(shè)方，當(dāng)項目建設(shè)涉及林業(yè)、草原、土地等自然資源利用，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定提交相關(guān)職能部門進(jìn)行行政審批。結(jié)合國家公園管理實際，考慮到園區(qū)內(nèi)違法違規(guī)行為實施行政執(zhí)法的效率，在評估國家公園管理機(jī)構(gòu)履職能力的基礎(chǔ)上，可由人民政府及相關(guān)職能部門在職責(zé)范圍內(nèi)，以法律授權(quán)或行政授權(quán)方式將行政處罰、行政強(qiáng)制等權(quán)力交由國家公園管理機(jī)構(gòu)履行，或以機(jī)構(gòu)派駐等方式履職。

內(nèi)外監(jiān)管相互配合。內(nèi)部監(jiān)管是指所有權(quán)行使中，委托人按照資源清單對受托人管理過程及結(jié)果成效的評估考核，即國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使主體之間對行權(quán)效率與質(zhì)量的評估考核；外部監(jiān)管是對監(jiān)管權(quán)的履職，重點對所有者行使所有權(quán)的合法性、合規(guī)性等進(jìn)行監(jiān)管，即對國家公園保護(hù)、建設(shè)和管理活動與現(xiàn)行法律法規(guī)、國土空間規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)紅線等行業(yè)管控要求等的符合性進(jìn)行監(jiān)管，二者在功能上互補(bǔ)。同時，外部監(jiān)管促使所有權(quán)行權(quán)規(guī)范，所有權(quán)行使成效亦可檢驗外部監(jiān)督體系的法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理。通過對外部監(jiān)督的法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)等依據(jù)的執(zhí)行成效進(jìn)行再評估，可對不適宜的監(jiān)管指標(biāo)做出修訂或調(diào)整，共同推動國家公園自然資源資產(chǎn)管理的科學(xué)性和可操作性，二者在制度建設(shè)中協(xié)調(diào)。

03

國家公園自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)解析

《試點方案》中將“所有者職責(zé)”（即所有權(quán)的行使事項）確定為“主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實權(quán)益”[2]。結(jié)合國家公園保護(hù)、建設(shè)和管理實際，對國家公園自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)進(jìn)行梳理，詳見表2。

研究按照自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的履職目標(biāo)，結(jié)合國家公園與國家公園候選區(qū)的建設(shè)管理工作，提出了24項國家公園自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，涉及國家公園保護(hù)、管理和運(yùn)行等體制機(jī)制建設(shè)工作，覆蓋國家公園應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的保護(hù)、科研、游憩、宣教和協(xié)調(diào)社區(qū)發(fā)展等功能，從產(chǎn)權(quán)行使的架構(gòu)層面實現(xiàn)了國家公園體制與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的有機(jī)結(jié)合。但隨著國家公園保護(hù)管理需求及技術(shù)的提升，應(yīng)當(dāng)動態(tài)更新與完善職責(zé)內(nèi)容。

表2 國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)分解

04

所有者職責(zé)歸屬的關(guān)鍵問題探討

4.1關(guān)于國家公園技術(shù)工作職責(zé)歸屬的討論

國家公園技術(shù)工作主要是指為實現(xiàn)國家公園自然資源資產(chǎn)科學(xué)、全面、高效的監(jiān)管，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)手段對其數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬、分布等資源資產(chǎn)本底和動態(tài)變化情況進(jìn)行的調(diào)查、監(jiān)測、評價、確認(rèn)等工作。部分文獻(xiàn)提出自然資源資產(chǎn)調(diào)查、監(jiān)測、評價、確認(rèn)等職責(zé)是屬于“所有權(quán)管理”和“行政監(jiān)管權(quán)管理”雙重性質(zhì)的職責(zé)任務(wù)[22,23]，難以進(jìn)行所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)的切割。研究認(rèn)為，國家公園自然資源資產(chǎn)調(diào)查、監(jiān)測、評價、確認(rèn)等技術(shù)工作是行使所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)的措施與手段，其職責(zé)歸屬應(yīng)當(dāng)從權(quán)利（權(quán)力）行使主體開展技術(shù)工作的目的進(jìn)行劃分。所有權(quán)行使主體開展國家公園自然資源資產(chǎn)調(diào)查、監(jiān)測、評價、確權(quán)等，旨在主張權(quán)利屬于自己，查清家底、掌握家底數(shù)量與質(zhì)量、時間與空間的動態(tài)變化、依法登記資產(chǎn)等，皆屬于行使所有者權(quán)利。監(jiān)管者開展國家公園自然資源資產(chǎn)調(diào)查、監(jiān)測、評價及資產(chǎn)登記等，旨在對保護(hù)管理行為或人類活動對自然生態(tài)空間的影響情況進(jìn)行核實、檢查、測評、督察等，或?qū)耶a(chǎn)權(quán)管理的公共事務(wù)進(jìn)行確認(rèn)、登記、公示等，屬于行使監(jiān)管者權(quán)力。同一項技術(shù)工作，不同行權(quán)主體根據(jù)行權(quán)目標(biāo)不同，采用的具體技術(shù)手段、頻率、程序等皆有差異，應(yīng)當(dāng)按實施目的分情況劃分職責(zé)范疇。如所有權(quán)行使主體按照國家公園相關(guān)規(guī)劃，重點開展國家公園自然資源本底調(diào)查及變化監(jiān)測，監(jiān)管者按照生態(tài)環(huán)境監(jiān)督檢查要求，重點實施國家公園內(nèi)自然資源地類圖斑變化監(jiān)測。但鑒于國家公園自然資源資產(chǎn)管理和資產(chǎn)監(jiān)督所用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)具有互通性，所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)行使皆依托國家行政機(jī)關(guān)，具備數(shù)據(jù)共享與交互的基礎(chǔ)，建議建立統(tǒng)一的國家公園自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺，深化信息共享機(jī)制，促進(jìn)信息交互和分析應(yīng)用，加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全管理與權(quán)限控制，充分發(fā)揮行政體系在所有權(quán)管理中的體制優(yōu)勢，降低“兩權(quán)”行使的成本。

4.2關(guān)于國家公園特許經(jīng)營權(quán)行使模式的討論

國家公園特許經(jīng)營是實現(xiàn)園區(qū)自然資源資產(chǎn)可持續(xù)利用的主要方式之一，既涉及國家公園“管（管理）經(jīng)（經(jīng)營）分離”的管理體制，又涉及自然資源資產(chǎn)有償使用和所有者權(quán)益落實的運(yùn)行機(jī)制。國家公園實際運(yùn)行中，特許經(jīng)營制度普遍存在授權(quán)依據(jù)不足、權(quán)責(zé)不清、準(zhǔn)入與退出機(jī)制不明等多重體制問題[24]，究其原因則是國家公園特許經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)和行權(quán)模式不清導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)虛位?！吨腥A人民共和國行政許可法》（2019年修正）、《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2024年修訂，以下簡稱“《特許經(jīng)營辦法》”）等法律法規(guī)對自然資源領(lǐng)域的政府特許經(jīng)營做出過規(guī)定，《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定，有限自然資源開發(fā)利用需要賦予特定權(quán)利的事項可以設(shè)定行政許可；《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定，對行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的，或者行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議的，可以提起行政訴訟；《特許經(jīng)營辦法》提出了中國境內(nèi)政府和社會資本合作開展生態(tài)保護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域特許經(jīng)營活動的管理規(guī)范?；谝陨戏煞ㄒ?guī)規(guī)定，部分學(xué)者通過“國家公園管理機(jī)構(gòu)是行政機(jī)構(gòu)”[25,26]、“國家公園特許經(jīng)營是國家公園管理機(jī)構(gòu)依法授權(quán)特定主體在國家公園范圍內(nèi)開展的經(jīng)營活動”[27]“建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施是國家公園特許經(jīng)營重要的表現(xiàn)形式之一”[3]等論據(jù)，提出了“國家公園特許經(jīng)營適用于公法調(diào)整，應(yīng)當(dāng)納入政府特許經(jīng)營范疇”“國家公園特許經(jīng)營是一種行政治理行為，以‘行政許可’‘行政協(xié)議’等方式出讓特許經(jīng)營權(quán)”“因國家公園特許經(jīng)營協(xié)議實施階段存在民事協(xié)商的成分，認(rèn)為特許經(jīng)營協(xié)議兼具‘行政’與‘民事’的雙重性質(zhì)，即協(xié)議訂立階段為行政許可，協(xié)議實施階段為民事合同”等觀點，但存在三方面問題。其一，是對國家公園自然資源資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)性質(zhì)認(rèn)識不清，以上針對國家公園特許經(jīng)營制度的研究著眼于從“特許”“經(jīng)營”的等行權(quán)主體和行權(quán)模式的法律性質(zhì)進(jìn)行分析，以國家公園特許經(jīng)營現(xiàn)狀去套用現(xiàn)有法律法規(guī)，缺乏對國家公園自然資源資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)自身的法律性質(zhì)分析，忽略了所謂“國家公園特許經(jīng)營權(quán)”是為落實自然資源資產(chǎn)有償使用制度、實現(xiàn)生態(tài)資產(chǎn)保值增值，從國家公園自然資源資產(chǎn)所有權(quán)中分離出來的、能夠通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)的部分權(quán)利，按照本文提出的國家公園自然資源資產(chǎn)所有權(quán)是私權(quán)的結(jié)論，國家公園自然資源資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)亦是一項民事權(quán)利，權(quán)利的法律性質(zhì)不隨行權(quán)主體的變化而變化，雖然其行權(quán)主體是國家行政機(jī)關(guān)，但亦應(yīng)將其視為民法法人。其二，是與中國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革堅持所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)分離的要求不符，若以行政方式授予特許經(jīng)營權(quán)，易導(dǎo)致所有者權(quán)利與行政權(quán)力混淆，增加了行政機(jī)關(guān)以審批、拍賣等模式實施特許經(jīng)營過程中自由裁量權(quán)濫用、權(quán)力尋租等的風(fēng)險，國家公園主管部門既是特許經(jīng)營權(quán)的授予者和經(jīng)濟(jì)獲益者，又是特許經(jīng)營權(quán)執(zhí)行的監(jiān)管者，不免影響行權(quán)的公平公正。其三，是國家公園特許經(jīng)營與現(xiàn)行“公法”的適配度不足，不可直接引用。首先，國家公園特許經(jīng)營權(quán)的行使可由國家公園自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人在符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定下自主決定，通過市場競爭機(jī)制的調(diào)節(jié)能公平公正地選擇被特許人，行使國家公園自然資源資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)的有關(guān)行政機(jī)關(guān)可按照法定職責(zé)進(jìn)行監(jiān)管，符合《中華人民共和國行政許可法》中可以不設(shè)行政許可的條件；其次，《中華人民共和國行政許可法》中規(guī)定了可以實施“行政委托”，但受委托行政機(jī)關(guān)不得進(jìn)行再次委托，導(dǎo)致國家公園自然資源資產(chǎn)的特許經(jīng)營權(quán)從“中華人民共和國國務(wù)院—中華人民共和國自然資源部—省級人民政府（或國家公園管理局）—國家公園管理機(jī)構(gòu)—被特許人”的多級行權(quán)機(jī)制難以通過行政委托實施；再者，《中華人民共和國行政許可法》未對“行政委托代理”進(jìn)行規(guī)定，特許經(jīng)營是國家公園管理機(jī)構(gòu)作為受委托人，代理委托人與第三人簽訂特許經(jīng)營協(xié)議（合同）的過程，若未規(guī)定可以實施“行政代理”，則不能通過該代理模式行權(quán)，與自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制需求不符；此外，《中華人民共和國行政訴訟法》中提及的“確認(rèn)自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定”按照上述討論內(nèi)容主要是指行政機(jī)關(guān)對國家產(chǎn)權(quán)管理公共事務(wù)的確認(rèn)，屬于對監(jiān)管者權(quán)利的監(jiān)督，《中華人民共和國行政訴訟法》和《特許經(jīng)營辦法》中提出的“政府特許經(jīng)營制度”，其特許經(jīng)營的客體為中央或地方政府及其授權(quán)主體通過直接或間接的建設(shè)開發(fā)形成的、所有權(quán)歸屬國家的、供公共使用并能夠設(shè)定為特許使用的基礎(chǔ)設(shè)施（如市政、交通等）和公共資源（如煤氣、自來水、電力等），是具有自然壟斷性[28]的項目，提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)與國家公園內(nèi)有限的自然資源及資源環(huán)境利用（如生態(tài)旅游、生態(tài)體驗、特色農(nóng)產(chǎn)品、文創(chuàng)產(chǎn)品等），提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)不可對等，《四川省大熊貓國家公園管理條例》（2023年）中已將國家公園特許經(jīng)營項目和政府特許經(jīng)營項目進(jìn)行分別規(guī)定。

綜上所述，國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營是自然資源資產(chǎn)有償使用的一種方式，是所有權(quán)行使的主要內(nèi)容之一，主要指國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)代表或代理行使主體與各類社會組織或市場主體按照特許經(jīng)營合同開展的國家公園自然資源經(jīng)營利用活動，提供生態(tài)產(chǎn)品或者生態(tài)服務(wù)。因其屬于民事活動，應(yīng)按照《中華人民共和國民法典》的要求，遵循自愿、公平、誠信、法治、綠色等基本原則，以法定代理或委托代理等方式授權(quán)，建立以“負(fù)面清單”為基準(zhǔn)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制以提升項目的合法合規(guī)性，按照《試點方案》要求，國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營權(quán)應(yīng)盡量避免和減少以行政審批、行政許可的方式行權(quán)。

05

所有者職責(zé)落實建議

5.1嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)第一，突出以人民為中心

國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循“權(quán)利來源于全民，產(chǎn)權(quán)權(quán)益全民共享”的閉環(huán)，因此，在國家公園自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)履職過程中，應(yīng)當(dāng)以努力實現(xiàn)全體人民利益的最大化為目標(biāo)。一是深刻認(rèn)識中國國家公園體系建設(shè)在維護(hù)國家生態(tài)安全、生物安全、保護(hù)生物多樣性和凝聚生態(tài)文明共識等方面的主體作用，堅持國家公園嚴(yán)格保護(hù)、世代傳承的基本原則，分區(qū)管控、科學(xué)施策，推動園區(qū)生態(tài)資產(chǎn)保值增值。二是充分發(fā)揮國家公園全民公益性在平衡保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾、落實人民權(quán)益等方面的促進(jìn)作用，履行好國家公園自然資源資產(chǎn)保護(hù)管護(hù)職責(zé)和儲備利用職責(zé)，具體體現(xiàn)為：加強(qiáng)國家公園生態(tài)服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品的開發(fā)和運(yùn)營，結(jié)合國家公園及周邊社區(qū)自然資源和民俗文化特色，吸納當(dāng)?shù)鼐用窈痛寮w經(jīng)濟(jì)組織力量，為全民打造多元化、親體驗、高品質(zhì)的欣賞自然、認(rèn)識自然、享受自然的平臺；構(gòu)建國家公園生態(tài)產(chǎn)品價值增值體系，建立全國性的國家公園生態(tài)產(chǎn)品品牌體系，統(tǒng)一品牌培育和保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)措施，提升生態(tài)產(chǎn)品溢價，拉動區(qū)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升經(jīng)濟(jì)收入；建立政策、資金、市場等共同驅(qū)動，橫向和縱向相結(jié)合的國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，為因國家公園保護(hù)、建設(shè)而生產(chǎn)生活受限的原住居民、社會經(jīng)濟(jì)組織給予補(bǔ)償補(bǔ)助，維護(hù)保護(hù)者權(quán)益。

5.2堅持物權(quán)法定，健全法制體系

按照《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國民法典》《資產(chǎn)指導(dǎo)意見》等法律政策規(guī)定，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中華人民共和國國務(wù)院委托自然資源主管部門具體代表行使，但法律層面仍然缺少對國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)法律性質(zhì)及所有權(quán)委托代理主客體、委托代理模式、權(quán)利內(nèi)容及終止條件的相關(guān)規(guī)定及授權(quán)。以健全國家公園自然資源資產(chǎn)管理的法制保障為目標(biāo)，一是完善《中華人民共和國民法典》等私法領(lǐng)域基本法中對國家公園等自然生態(tài)空間全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的規(guī)定，明確其私權(quán)屬性。二是在《中華人民共和國國家公園法》《中華人民共和國自然保護(hù)地法》等行業(yè)法中，一方面，根據(jù)國家公園中央直管和委托省級人民政府管理的體制機(jī)制，分別對國家林業(yè)和草原局（國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使的國家公園）、省級人民政府（國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府委托相關(guān)省級人民政府代理行使的國家公園）作為國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)代理行使主體進(jìn)行法律授權(quán)，明確國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)代表行使主體和代理行使主體的權(quán)責(zé)，規(guī)定權(quán)利終止的具體條件；另一方面，明確各級政府及其職能部門按照職責(zé)分工承擔(dān)國家公園自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用涉及的用途管制，執(zhí)法監(jiān)察，市場監(jiān)管，行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制等監(jiān)管職責(zé)，考慮到國家公園自然資源行政執(zhí)法時效性與便捷度，可明確將生態(tài)環(huán)境等行政執(zhí)法職責(zé)以行政授權(quán)方式交由國家公園管理機(jī)構(gòu)履行。三是結(jié)合國家公園“一園一法”的制度安排，在國家公園實體立法中，細(xì)化國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有者及監(jiān)管者職責(zé)，規(guī)定各權(quán)利和權(quán)力主體權(quán)責(zé)，圍繞國家公園實體的資源特色、發(fā)展規(guī)劃重點和央地財政事權(quán)和支出責(zé)任等，對自然資源利用的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利的授權(quán)、行權(quán)、權(quán)利終止等進(jìn)行規(guī)定。最終，形成以“基本法定權(quán)、行業(yè)法明責(zé)、實體法行權(quán)、法律責(zé)任維權(quán)”的國家公園自然資源資產(chǎn)法制體系。

5.3推動責(zé)權(quán)利對等，完善委托代理機(jī)制

緊扣國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)各行權(quán)主體在委托代理不同階段所承擔(dān)的法定權(quán)責(zé)，以“權(quán)（權(quán)利）責(zé)（責(zé)任）對等、收（收益）支（支出）平衡、激勵與約束并重”為要求，完善國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制。一是結(jié)合國家公園中央直管和中央委托地方管理的分類管理體制，明確國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)各層級委托代理主體，并以法定代理或委托代理完善所有者職責(zé)移交程序。結(jié)合國家公園體制試點經(jīng)驗，國家公園管理事務(wù)涉及行業(yè)領(lǐng)域?qū)?，?lián)動管理部門多，社會影響廣泛，其管理層級宜高不宜低，因此，所有權(quán)的委托代理層級不宜過多，代理主體集中于省級以上層面，既能提高資產(chǎn)管理效率，又能避免委托代理鏈過長造成的行權(quán)目標(biāo)不一致。二是加強(qiáng)清單制管理，區(qū)分國家公園管理機(jī)構(gòu)職責(zé)中的所有者權(quán)利和監(jiān)管者權(quán)力，以自然資源清單明確所有者職責(zé)，以行政權(quán)力清單明確監(jiān)管者職責(zé)。三是細(xì)化自然資源清單的權(quán)責(zé)利，重點劃定中央與地方、不同管理部門（如自然資源部與國家林業(yè)和草原局等）之間的具體所有者職責(zé)，涉及全局性（如發(fā)展規(guī)劃、空間布局等）、宏觀性（如保護(hù)發(fā)展政策、資產(chǎn)報告等）、根本性（如法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范編制等）的職責(zé)，建議提高行權(quán)層級，由所有權(quán)主體或代表行使主體履職，涉及項目實施層面職責(zé)，建議由所有權(quán)代理行使主體履職。四是以調(diào)動行權(quán)各方，特別是地方政府參與國家公園建設(shè)管理工作的積極性為目標(biāo)，根據(jù)所有者職責(zé)劃定財政事權(quán)及支出責(zé)任，并建立特許經(jīng)營等經(jīng)營性項目的收益分配機(jī)制，收益資金的使用向生態(tài)保護(hù)修復(fù)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項目傾斜。五是構(gòu)建與自然資源清單相對應(yīng)的資產(chǎn)報告制度與考核評價制度，以資產(chǎn)管理成效和監(jiān)督考評成果推動自然資源清單的動態(tài)優(yōu)化調(diào)整。

06

結(jié)論

本文以“國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)及其管理職責(zé)的厘定—資產(chǎn)管理職責(zé)中所有者職責(zé)和監(jiān)管者職責(zé)邊界劃分—所有者職責(zé)厘清—所有者職責(zé)落實”為主線，一是通過對國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)“兩權(quán)”及其行使模式的法律性質(zhì)辨析和對比分析，提出“監(jiān)管權(quán)屬于公權(quán)力”“所有權(quán)是一項民事權(quán)利”“所有權(quán)行使模式具有公、私雙重屬性”等觀點，劃清了國家公園自然資源資產(chǎn)“兩權(quán)”行使邊界；二是結(jié)合國家公園管理實際，提出24項國家公園自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，針對國家公園技術(shù)工作職責(zé)歸屬、國家公園特許經(jīng)營權(quán)行使模式等爭議問題，提出“國家公園技術(shù)工作應(yīng)當(dāng)根據(jù)所有者權(quán)利或監(jiān)管者權(quán)力行使主體開展技術(shù)工作的目的進(jìn)行職責(zé)劃分”“國家公園特許經(jīng)營權(quán)是一項民事權(quán)利，適用于委托代理方式授權(quán)，盡量避免以行政許可方式行權(quán)”等建議；三是結(jié)合國家公園體制建設(shè)實際，從建設(shè)理念、法制體系、委托代理機(jī)制三方面提出國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)落實建議。

厘清國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)是所有權(quán)委托代理的前置條件，以建立合法、科學(xué)、高效、落地的國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制為目標(biāo)，下一步研究將圍繞委托代理體制機(jī)制與國家公園體制建設(shè)、財權(quán)事權(quán)劃分等的適應(yīng)性、正當(dāng)性展開論證，對國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)作為民事權(quán)利，在委托代理中存在“被代理人承擔(dān)代理行為的法律后果”不適用于實際管理情況等難點問題進(jìn)行研討。

作者簡介：余莉（1987-），女，云南開遠(yuǎn)人，博士，工程師，研究方向為國家公園等自然保護(hù)地自然資源資產(chǎn)管理。E-mail: woshiyuli@126.com

通訊作者：李云（1983-），女，云南鳳慶人，碩士，高級工程師，研究方向為國家公園等自然保護(hù)地的理論研究和規(guī)劃設(shè)計。E-mail: 83977821@qq.com

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