1 我國自然保護地的發(fā)展、挑戰(zhàn)與轉(zhuǎn)型

自20世紀(jì)80年代以來, 我國的自然生態(tài)保護取得了長足進(jìn)步。自然保護區(qū)是我國生態(tài)保護的核心區(qū)域, 其發(fā)展和演化在一定程度上體現(xiàn)了我國生態(tài)保護的進(jìn)程和特點。盡管我國的第一個自然保護區(qū)(廣東鼎湖山)始建于1956年, 但真正意義上的自然生態(tài)保護還是在改革開放以后, 并隨著環(huán)境保護工作的開展日益得到重視, 我國的自然保護區(qū)數(shù)量不斷增加,面積也逐步擴大。

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于自然保護區(qū)建設(shè)和管理工作情況的報告》, 目前我國已建立各類自然保護區(qū)2,740處, 總面積達(dá)147萬km²,其中陸域面積142萬km², 約占我國陸地國土面積的14.8%; 國家級自然保護區(qū)446處, 總面積97萬km²,約占國土面積的10%。這些數(shù)據(jù)都已達(dá)到甚至超過世界平均水平。這些保護區(qū)的建成促進(jìn)了我國自然生態(tài)的改善。調(diào)查顯示, 目前我國85%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型和野生動植物已得到有效保護, 80%以上國家重點保護野生動物野外種群穩(wěn)中有升, 東北虎(Panthera tigrisaltaica)、東北豹(P. pardus orientalis)、大熊貓(Ailuropoda melanoleuca)等部分珍稀瀕危物種野外種群數(shù)量逐步恢復(fù), 生態(tài)系統(tǒng)退化和生物多樣性急劇下降的趨勢得到減緩。

圖為吉林琿春東北虎國家級自然保護區(qū)管理局提供的東北虎、東北豹照片

與此同時, 我們也注意到, 進(jìn)入“十一五”特別是2010年之后, 自然保護區(qū)增長進(jìn)入低潮期。不僅如此, 與過去快速增長的保護地數(shù)量相比, 生態(tài)保護的質(zhì)量和效率存在較大差距, 自然保護區(qū)的建設(shè)和管理面臨著保護與開發(fā)的矛盾、管理機制不健全、基礎(chǔ)工作薄弱、區(qū)域布局有待完善等挑戰(zhàn)。這些也被最近首批中央環(huán)保督察組反映的各地自然保護區(qū)內(nèi)普遍的違法違規(guī)現(xiàn)象所證實。上述問題說明, 在現(xiàn)階段, 以數(shù)量增長為導(dǎo)向的自然保護區(qū)粗放發(fā)展模式難以為繼, 未來自然保護地建設(shè)需要通過轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新, 過渡到以優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)和提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為核心的質(zhì)量優(yōu)先的路徑上來。

經(jīng)過60多年的發(fā)展, 我國已形成包括自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等十多類保護地在內(nèi)的多層級、多類型的自然保護地體系, 數(shù)量上萬個, 面積已約占國土面積20%。目前我國自然保護地體系本身存在一些深層的體制機制問題, 嚴(yán)重影響著我國生態(tài)保護成效的有效提高。這些障礙包括: 自然生態(tài)保護法律體系不健全, 自然保護地體系缺乏頂層設(shè)計, 自然保護地管理機制不健全, 各類自然保護地的保護與發(fā)展矛盾突出。

針對上述問題, 黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制, 2015年出臺的《生態(tài)文明體制改革總體方案》也提出要改革各部門分頭設(shè)置自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制, 對上述保護地進(jìn)行功能重組, 合理界定國家公園范圍。自2015年開始, 國家發(fā)展和改革委員會也牽頭各部委組織開展了國家公園體制試點。習(xí)近平主席2016年初更明確指出“要著力建設(shè)國家公園, 保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性, 給子孫后代留下一些自然遺產(chǎn)”。

北京長城國家公園試點（蔡春雷攝）

因此, 應(yīng)以國家公園建設(shè)為契機, 推動國家生態(tài)保護的轉(zhuǎn)型, 重構(gòu)我國自然保護地體系, 理順各類保護地之間的關(guān)系, 明確各類保護地特別是國家公園的功能定位, 解決長期困擾我國的自然保護地多頭管理、破碎化管理和一刀切管理問題, 制定自然生態(tài)保護的相關(guān)法律, 促進(jìn)自然保護地的良法善治, 探索自然保護地的綠色發(fā)展機制, 緩解各類自然保護地長期面臨的保護和發(fā)展矛盾, 從而進(jìn)一步推進(jìn)我國生態(tài)文明治理(governance)體系的建設(shè)。

2  我國國家公園頂層制度設(shè)計的創(chuàng)新

國家公園是保護自然生態(tài)系統(tǒng)的一種重要方式, 對保護優(yōu)秀自然文化遺產(chǎn)、推進(jìn)自然資源科學(xué)利用、促進(jìn)人與自然和諧, 具有十分重要的意義。經(jīng)過兩年多的試點工作, 《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《總體方案》)正式出臺。這標(biāo)志著試點工作取得重要進(jìn)展, 我國國家公園體制的頂層設(shè)計初步完成,國家公園建設(shè)進(jìn)入實質(zhì)性推進(jìn)階段。

與制定單項制度不同, 國家公園理念的提出及體制試點承載著綜合性配套改革的重任, 涉及到法律法規(guī)、管理體制、保護制度、運行機制、協(xié)同共治等多方面內(nèi)容。為貫徹落實習(xí)近平主席重要講話精神及中央各項生態(tài)文明改革決定, 盡管存在現(xiàn)行管理體制和法律規(guī)定的障礙, 但在各部門和地方的共同努力下,國家公園試點工作推進(jìn)較快, 各方對國家公園理念的認(rèn)識不斷深化,體制機制的改革路徑也越來越清晰?！犊傮w方案》的出臺正是各方面共同努力的集中體現(xiàn)。

《總體方案》的編制貫徹了習(xí)近平主席系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略, 并遵循了黨的十八屆三中全會以來各項生態(tài)文明改革文件的基本脈絡(luò), 同時, 《總體方案》也充分考慮了我國保護地的基本國情和自然生態(tài)保護的基本規(guī)律, 在吸取國家公園體制試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上, 針對需要解決的現(xiàn)實問題, 在體制機制設(shè)計上開拓創(chuàng)新。《總體方案》對國家公園的保護突出強調(diào)以下三個特性:

一是完整性。這一方面是根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性的內(nèi)在規(guī)律要求, 必須進(jìn)行系統(tǒng)保護, 另一方面, 由于我國的保護地涉及多個利益相關(guān)方,因此國家公園在管理上也要采取統(tǒng)一管理并鼓勵共同參與的綜合模式。

二是科學(xué)性。國家公園是具有國家代表性、典型性的重要保護地, 為體現(xiàn)生態(tài)保護第一的原則, 需要制定科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn), 明確空間布局, 突出保護的重點及其科學(xué)內(nèi)涵, 并對重點生態(tài)功能進(jìn)行差別化保護。

三是漸進(jìn)性。目前世界上許多國家都建立了自己的國家公園體系, 并有不少成熟經(jīng)驗, 但也存在多種模式。國家公園在我國是新生事物, 在創(chuàng)建過程中,難免存在認(rèn)識上、操作上、監(jiān)管模式上的不同看法。對此, 《總體方案》堅持實事求是, 力求做好改革過程的銜接, 在國家公園設(shè)立、所有權(quán)讓渡、保護地整合等方面采取有步驟、分階段推進(jìn)的漸進(jìn)改革方針, 成熟一個設(shè)立一個, 以保障國家公園建設(shè)依法科學(xué)有序推進(jìn)。

作為國家公園建設(shè)的頂層設(shè)計, 《總體方案》有兩個核心, 也是基礎(chǔ)性制度規(guī)定。

一是科學(xué)界定國家公園的內(nèi)涵, 明確國家公園定位。在國家公園體制試點過程中, 由于理解上的偏差和缺少明確規(guī)定, 曾一度出現(xiàn)各部門各地方紛紛設(shè)立不同類型的所謂“國家公園”, 導(dǎo)致對國家公園的認(rèn)識誤區(qū)。因此, 《總體方案》明確要求樹立正確的國家公園理念, 堅持生態(tài)保護第一、國家代表性和全民公益性的原則, 實現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承的目標(biāo)。國家公園的首要功能是保護重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性, 兼具科研、教育、游憩等綜合功能, 明確其屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū), 實現(xiàn)生態(tài)紅線管理和最嚴(yán)格的保護, 并嚴(yán)格區(qū)分于其他類型保護地。

二是國家公園采取統(tǒng)一事權(quán)、分級管理的體制, 由一個部門統(tǒng)一行使管理職責(zé)。這一管理體制以國家公園內(nèi)的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)為基礎(chǔ), 把國家公園作為獨立的自然資源單元進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記, 劃清全民所有和集體所有之間的邊界, 并分級行使所有權(quán)管理。中央政府和省級政府對國家公園內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)直接和代理行使所有權(quán), 明確事權(quán)、協(xié)同管理, 并將在今后逐步過渡到全部由中央政府直接行使所有權(quán)。對于重點保護區(qū)域內(nèi)的集體所有權(quán)土地, 要通過協(xié)商、租賃、置換等方式,由國家公園管理機構(gòu)統(tǒng)一管理。

以所有權(quán)為基礎(chǔ)的管理體制也決定了資金機制、監(jiān)管機制、參與機制等配套制度安排的形式, 即需要形成相應(yīng)的多方協(xié)同管理、多元化資金保障(包括投融資和生態(tài)補償)、多層次監(jiān)管的國家公園治理模式。同時, 在監(jiān)管方面,針對國家所有的自然生態(tài)系統(tǒng)公共物品, 也可嘗試采取管理和監(jiān)管相結(jié)合的方式, 這同樣符合國際上關(guān)于公共物品管理的基本理論?？傊? 《總體方案》在管理體制方面的創(chuàng)新, 為形成自然生態(tài)系統(tǒng)保護的新體制新模式奠定了基礎(chǔ), 并為今后逐步構(gòu)建起以國家公園為代表的自然保護地體系明確了路徑。

《總體方案》同時還制定了一系列相互配套的制度。在保護方面, 統(tǒng)籌制定各類資源的保護管理目標(biāo), 通過建立自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)查、監(jiān)測、評估體系, 堅持以自然恢復(fù)為主結(jié)合其他措施的保護方式, 建立已設(shè)礦產(chǎn)權(quán)的逐步退出機制,完善責(zé)任追究制度, 不斷提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力, 改善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。在社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展方面, 建立健全社區(qū)共管機制和社會參與機制, 通過簽訂合作保護協(xié)議方式, 設(shè)立生態(tài)管護公益崗位, 讓社區(qū)共同參與保護國家公園周邊自然資源; 通過特許經(jīng)營方式, 鼓勵社區(qū)、企事業(yè)單位和社會組織投入, 促進(jìn)自然資源的保護與科學(xué)合理利用, 不斷提高社區(qū)居民生活質(zhì)量,但要同時加強政府監(jiān)管。在監(jiān)管方面, 健全國家公園監(jiān)管制度, 通過第三方評估、健全社會監(jiān)督機制等, 保障各類形式的監(jiān)督有效發(fā)揮作用。

3  建議

應(yīng)該指出的是, 國家公園建設(shè)是一項系統(tǒng)工程, 既需要頂層設(shè)計, 更需要具體的行動落實和實踐過程, 所以實施保障至關(guān)重要。需要進(jìn)一步強調(diào)以下三點: 一是抓緊完善法律法規(guī), 使改革于法有據(jù)。要重新啟動自然保護地法的立法程序, 為我國的國家公園及自然保護地體系建設(shè)提供法律保障; 與此同時, 還要考慮抓緊制定國家公園法律法規(guī), 依法依規(guī)設(shè)立國家公園,并研究制定國家公園相關(guān)配套制度的運作程序、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和技術(shù)規(guī)程, 使下一步國家公園體制改革和建設(shè)步入法律軌道, 有序推進(jìn)國家公園建設(shè)。二是要根據(jù)國家公園的實踐進(jìn)程和可能出現(xiàn)的新問題, 不斷作出科學(xué)調(diào)整, 與時俱進(jìn), 為留下最寶貴的自然文化遺產(chǎn)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。三是國家層面應(yīng)抓緊成立國家公園體制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu), 下設(shè)辦公室推進(jìn)日常工作。