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在“雙碳”目標(biāo)的戰(zhàn)略指引下，全國碳排放權(quán)交易市場（以下簡稱全國碳市場）作為推動(dòng)綠色低碳發(fā)展的核心政策工具，正迎來新一輪擴(kuò)容。2025年3月，生態(tài)環(huán)境部正式印發(fā)《全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)工作方案》（以下簡稱《方案》），明確將鋼鐵、水泥、鋁冶煉三大重點(diǎn)行業(yè)納入全國碳市場，覆蓋溫室氣體排放量新增約30億噸二氧化碳當(dāng)量，占全國總量的比例從45%躍升至60%以上。

此次擴(kuò)容標(biāo)志著我國碳市場建設(shè)從“單一行業(yè)試點(diǎn)”邁向“多行業(yè)協(xié)同治理”、從“夯基壘臺”邁向“提質(zhì)增效”新階段。同時(shí)，這也對全國碳市場機(jī)制的完善性、數(shù)據(jù)質(zhì)量的可靠性、行業(yè)差異的包容性提出了更高要求，既需要破除數(shù)據(jù)壁壘、優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，更需要激發(fā)市場活力、培育創(chuàng)新生態(tài)，以堅(jiān)持“穩(wěn)中求進(jìn)”的總基調(diào)，統(tǒng)籌發(fā)展與減排、整體與局部、短期與長期的關(guān)系，以真正發(fā)揮碳市場對綠色低碳發(fā)展的戰(zhàn)略支撐作用，為全球氣候治理貢獻(xiàn)中國智慧與中國方案。

選擇鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)擴(kuò)容勢在必行

行業(yè)特性決定減排必要性。鋼鐵、水泥、鋁冶煉是典型的高耗能、高排放行業(yè)，其碳排放強(qiáng)度顯著高于其他制造業(yè)領(lǐng)域。以鋼鐵行業(yè)為例，生產(chǎn)1噸粗鋼平均排放約1.8噸二氧化碳（CO2），占全國碳排放總量的15%左右；水泥行業(yè)因石灰石分解產(chǎn)生的二氧化碳占工藝排放的60%以上；鋁冶煉的電解環(huán)節(jié)不僅依賴高耗能電力系統(tǒng)，還涉及四氟化碳（CF4）和六氟化二碳（C2F6）等強(qiáng)效溫室氣體。這三個(gè)行業(yè)合計(jì)碳排放量占全國總量的比例較大，且減排技術(shù)路徑清晰（如綠電替代、原料替代等），將其納入碳市場既是落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的必然選擇，也是倒逼行業(yè)技術(shù)升級、優(yōu)化產(chǎn)能結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵抓手。

市場擴(kuò)圍的階段性邏輯。全國碳市場自2021年啟動(dòng)以來，首批僅納入發(fā)電行業(yè)，覆蓋碳排放量約45億噸。此次擴(kuò)容至鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)，標(biāo)志著碳市場從單一行業(yè)向多行業(yè)協(xié)同管理過渡。選擇這三個(gè)行業(yè)，既考慮了其碳排放規(guī)模，也兼顧了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的可行性：鋼鐵行業(yè)已建立較為成熟的能源消耗統(tǒng)計(jì)體系，且長流程與短流程工藝的碳排放差異為配額分配提供了細(xì)分依據(jù)；水泥行業(yè)的碳排放核算方法經(jīng)過多年試點(diǎn)已趨于完善，尤其在替代原料（如電石渣）的碳減排計(jì)量上積累了經(jīng)驗(yàn)；鋁冶煉行業(yè)因其工藝特殊性（如電解鋁的氟化物排放）成為技術(shù)攻堅(jiān)的重點(diǎn)領(lǐng)域，國際鋁業(yè)協(xié)會(huì)（IAI）的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)則為國內(nèi)規(guī)則制定提供了參考。

國際碳關(guān)稅倒逼壓力。歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）已于2023年正式實(shí)施，覆蓋鋼鐵、水泥、鋁等進(jìn)口商品。我國作為全球最大的鋼鐵和鋁制品出口國或地區(qū)，若未建立國內(nèi)碳定價(jià)機(jī)制，企業(yè)將額外承擔(dān)最高50歐元/噸的碳關(guān)稅成本。將相關(guān)行業(yè)納入全國碳市場，不僅可提升產(chǎn)品的碳成本透明度，還能通過碳交易收益反哺低碳技術(shù)研發(fā)。

擴(kuò)容進(jìn)程中的關(guān)鍵堵點(diǎn)

當(dāng)前，將鋼鐵、水泥、鋁冶煉三大重點(diǎn)行業(yè)納入全國碳市場，還面臨不少現(xiàn)實(shí)難題。

數(shù)據(jù)質(zhì)量瓶頸制約市場公信力。鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)的碳排放核算涉及燃料消耗、原料成分、工藝參數(shù)等多維度變量。盡管《方案》提出“關(guān)鍵參數(shù)月度存證”和“三級數(shù)據(jù)審核”機(jī)制，但在實(shí)際操作中仍面臨三大難題：一是中小企業(yè)能力不足。部分中小企業(yè)由于缺乏專業(yè)團(tuán)隊(duì)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)采集不規(guī)范，甚至沿用歷史缺省值估算排放量等現(xiàn)象。二是缺省值爭議?；剂蠠嶂?、含碳量等參數(shù)設(shè)定存在地區(qū)差異，例如北方褐煤與南方無煙煤的碳含量差異未被充分反映，可能導(dǎo)致核算系統(tǒng)性偏差。三是監(jiān)測技術(shù)滯后。在線監(jiān)測設(shè)備普及率不高，有的企業(yè)存在篡改數(shù)據(jù)問題。

配額分配機(jī)制亟待精細(xì)化?，F(xiàn)行“基準(zhǔn)線法 歷史強(qiáng)度法”的配額分配模式在實(shí)操中暴露出兩大矛盾：一是基準(zhǔn)值設(shè)定爭議。若鋼鐵行業(yè)基準(zhǔn)值對標(biāo)行業(yè)平均水平而非先進(jìn)水平，可能導(dǎo)致較大比重的產(chǎn)能無需減排即可履約，削弱市場減排壓力。二是區(qū)域公平性問題。中西部地區(qū)鋼鐵、水泥企業(yè)多為長流程工藝，單位能耗比東部短流程企業(yè)高，但現(xiàn)行配額標(biāo)準(zhǔn)未體現(xiàn)地區(qū)差異，可能加劇區(qū)域經(jīng)濟(jì)失衡。

市場流動(dòng)性不足削弱價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能。當(dāng)前全國碳市場交易主體以發(fā)電行業(yè)為主，交易品種單一且僅限配額現(xiàn)貨，日均交易量波動(dòng)劇烈。2024年全國碳市場換手率仍遠(yuǎn)低于歐盟碳市場。擴(kuò)容后，若鋼鐵、水泥、鋁冶煉企業(yè)仍沿用“履約驅(qū)動(dòng)型”交易策略即僅在履約期前集中交易，市場活躍度難有實(shí)質(zhì)性提升。此外，金融機(jī)構(gòu)參與渠道有限，碳期貨、期權(quán)等衍生品缺失，導(dǎo)致價(jià)格信號難以反映真實(shí)減排成本。

行業(yè)異質(zhì)性加大管理復(fù)雜性。三大行業(yè)在生產(chǎn)工藝、碳排放強(qiáng)度、減排路徑等方面差異顯著。水泥行業(yè)減排高度依賴替代原料（如電石渣）和碳捕集技術(shù)，但現(xiàn)行核算規(guī)則未將替代原料的碳減排量納入配額分配考量；鋁冶煉行業(yè)雖將CF4和C2F6納入管控，但其全球變暖潛勢遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于CO2的影響，核算方法仍需與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌；鋼鐵行業(yè)短流程電爐鋼的碳排放強(qiáng)度僅為長流程高爐的30%，但綠電供應(yīng)不足限制了其推廣。

建設(shè)高質(zhì)量碳市場的對策建議

為進(jìn)一步建設(shè)高質(zhì)量的全國碳市場，筆者提出以下建議。

筑牢數(shù)據(jù)質(zhì)量生命線。一是建立健全分級分類監(jiān)管制度。對年排放量超百萬噸的重點(diǎn)企業(yè)實(shí)施月度數(shù)據(jù)核查，中小型企業(yè)推行季度抽檢制度，并建立“數(shù)據(jù)異常企業(yè)清單”。二是加強(qiáng)技術(shù)賦能創(chuàng)新。開發(fā)智能化核算工具，運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)固化數(shù)據(jù)采集流程，利用AI算法優(yōu)化缺省值設(shè)定模型。三是建立第三方追責(zé)機(jī)制。建立核查機(jī)構(gòu)“黑白名單”制度，對違規(guī)機(jī)構(gòu)實(shí)施市場禁入，并探索“交叉驗(yàn)證”機(jī)制，如電力數(shù)據(jù)與碳排放數(shù)據(jù)比對。

優(yōu)化配額分配長效機(jī)制。一是建立動(dòng)態(tài)基準(zhǔn)調(diào)整制度。2025年—2026年采用“強(qiáng)度基準(zhǔn) 彈性空間”，2027年起過渡至“總量控制 行業(yè)遞減機(jī)制”。二是實(shí)施區(qū)域差異化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。在西部試點(diǎn)“碳效掛鉤”補(bǔ)償機(jī)制，對超額減排企業(yè)給予用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。對東部先進(jìn)企業(yè)實(shí)施配額獎(jiǎng)勵(lì)。三是建立靈活性配額機(jī)制。允許企業(yè)跨年度儲(chǔ)存配額，并試點(diǎn)“預(yù)借配額”機(jī)制以平滑短期供需波動(dòng)。

激活碳市場流動(dòng)性引擎。一是豐富碳市場交易工具。在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，試點(diǎn)碳遠(yuǎn)期、碳掉期等衍生品，吸引券商、基金等機(jī)構(gòu)投資者入市。二是創(chuàng)新碳市場復(fù)合交易模式。探索“配額 綠證”“配額 CCER”捆綁交易，推動(dòng)綠電消費(fèi)與碳減排協(xié)同。三是建立健全動(dòng)態(tài)擴(kuò)容機(jī)制。2027年前將化工、有色等行業(yè)納入儲(chǔ)備庫，形成“成熟一批、納入一批”的滾動(dòng)擴(kuò)容模式。

構(gòu)建行業(yè)特色管理體系。一是建立行業(yè)細(xì)分規(guī)則。針對水泥行業(yè)的替代原料碳減排、鋁冶煉的綠電認(rèn)證等制定專項(xiàng)核算規(guī)則，并推動(dòng)與國際標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)。二是加強(qiáng)行業(yè)技術(shù)攻堅(jiān)行動(dòng)。設(shè)立行業(yè)減排基金，重點(diǎn)支持氫能煉鋼、低碳水泥熟料、惰性陽極鋁電解等技術(shù)研發(fā)。三是加快行業(yè)數(shù)據(jù)整合。依托工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺，整合生產(chǎn)、能耗、排放數(shù)據(jù)，打造“行業(yè)碳畫像”。

健全政策協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。一是健全立法保障。推動(dòng)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》升格為法律，明確碳稅與碳交易的銜接機(jī)制。二是健全金融支持機(jī)制。設(shè)立碳市場風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，對參與碳質(zhì)押融資的企業(yè)給予貼息支持。三是加強(qiáng)國際對接。加強(qiáng)與國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）合作，推動(dòng)中國碳標(biāo)準(zhǔn)納入全球供應(yīng)鏈認(rèn)證體系。